回歸前被捧上天的香港公務員隊伍，為何回歸後便被認為表現差強人意呢？一直在英治期間被視為治港骨幹的政務官，為何現在的執政表現未如理想呢？國家領導人一再要求香港特區政府「查找不足」和「提升管治水平」，香港特區政府和社會是否已認知香港管治發生了甚麼問題？
 
在特首曾蔭權接受款待事件後，書中有關「總督接受歡送禮物的規定和具體個案」的內容，又能否為現今政府帶來一些啟示﹖
 
本書不可能全面解答上述問題，但藉著英國的解密檔案文件，來探討英治香港管治系統的組成和運作情況，的確對認識香港目下管治問題提供一些思考線索。有關殖民地香港是如何被管治的研究不多，尤其在管治系統的設計和運作方面，這本書可說提供了一些入門的資料和觀點，以供關心香港發展的朋友參考。本書是由兩個部分組成：緒論部分是作者嘗試提供一些了解英治香港管治系統的觀點；餘下的章節則是根據英國解密檔案中與香港管治有關的文件譯寫而成。
 
檔案文件是有其權威性和可信性的，因為這些檔案文件記錄了決策者對具體問題、具體政策的思維和考慮要素，乃至決定和事後的評估。閱讀這些檔案文件，可令讀者知曉事情或政策的來龍去脈，也可給予讀者機會認識決策者的識見和智慧。惟檔案文件事涉機密，往往是經過嚴格挑選後，才被解密，而那些不被解密的文件又往往是了解事情或決策的關鍵鑰匙。
 
本書的出版， 毫無疑問會對梁振英政府管治香港帶來刺激和期待。
 
 
| 目錄 |
 
前言 ix
緒論：英治香港的啟示 1
1 香港政府的核心管治團隊 29
2 港督與英駐港三軍司令在非常時期的關係 32
3 殖民地總督的選任程序和政治能力的要求 36
4 港督麥理浩申明總督應有的管治角色 40
5 對總督言行的規範 43
6 總督接受歡送禮物的規定和具體個案 48
7 港督麥理浩履新前草擬的治港大綱 60
8 港督麥理浩到任後香港政府最高層人事的佈局 73
9 港督麥理浩借調的英國官員團隊 81
10 香港政府高層官員的質素和局限 86
11 香港政府高層財經官員的組成和經濟思想 89
12 新入職的外籍政務官必須學會廣東話的要求 92
13 在海外招聘香港警務督察所遇到的困難 96
14 政治顧問的角色和功能 102
15 1950年代香港情報系統的運作 105
16 殖民地部的研究基礎 112
17 外交及聯邦事務部的研究編制和方向 119
18 監察香港政府施政的英國外交及聯邦事務部 常務委員會 125
19 港督戴麟趾不滿英國政府過度介入香港內部事務 128
20 英國與香港在1970年代的矛盾 144
21 港督戴麟趾處理電話公司加費和利益衝突問題的啟示 148
22 殖民地部次官在1966年對香港政治形勢的分析 153
23 外交及聯邦事務部和香港政府官員 討論香港政府架構和運作問題 159
24 委任非官守議員的準則和考慮 162 25 香港政府的授勳問題 169
26 成立香港大學中國文化研究院的政治考慮 174
 
| 內容節錄 |
 
政策參考和建議
 
除了殖民地的管治團隊是由英國官員所組成外，在殖民地所建立的典章制度和運作邏輯都是以英國的系統和經驗作為藍本，經過適量的調整便施行於殖民地。因此，殖民地政府更可借鑒英國的管治經驗，作為參考。具體言之，如果派駐殖民地的英國官員在管治或決策時遇上問題，便可尋求英國政府給予政策意見和建議；又或是透過殖民地部/外交及聯邦事務部官員在巡視時或其後所作的報告，與殖民地官員就管治方針和迫切問題作出溝通，並給予方向性的提示或建議。 再者，通過這些頻繁的溝通和交流，負責香港事務的英國官 員亦可掌握殖民地的最新狀況，並奠下制定殖民地管治方針的基礎。
 
港督戴麟趾在1964年處理香港電話有限公司(Hong Kong Telephone Company Limited)增加電話費時，曾主動尋求英國政府的意見和建議，以處理立法局委任議員可能出現利益衝突的問題。由於電話費的增加是需要修改有關法例，但礙於當時有數名立法局委任議員是電話公司的董事或持有電話公司的股份，如果讓這些議員參加有關議案的辯論和表決，便可能被質疑存在利益衝突。戴麟趾在諮詢律政司意見後，仍感到不穩妥，便尋求殖民地部的協助，看看英國議會是如何處理這類問題的。殖民地部在收到戴麟趾的電報後數天，才向英國下議院轉達港督的查詢；而下議院有關秘書在接信翌日便回覆殖民地部，並提出詳細建議，供港督參考。這裏有一 點值得注意，就是該名下議院秘書批評港督是以立法局主席的身份來處理這件事情，但為何會向屬於行政機關的律政司尋求意見呢？因應該名下議院秘書的要求，殖民地部並沒有轉達這個批評給港督；而殖民地部其後在回覆該名下議院秘書時，便為港督說好話，認為可能是立法局的秘書向律政司尋求意見，而不是港督。
 
除了港督主動尋求英國政府的意見外，英國政府官員(主要是殖民地部/外交及聯邦事務部官員)和英國國會議員的訪 港活動及其撰寫的報告，都為港督和治港團隊提供了管治的 方向性和原則性的意見或提示。就以英國殖民地部政務次官 (Parliamentary Under-Secretary of State for the Colonies)懷特夫 人(Mrs Eirene White)在1966年訪問香港後所提交的書面報告為例來說明。在該書面報告中，她列舉了對香港發展的意 見：指出排斥中文的負面社會效果和鼓勵政府部門以中文回覆市民的查詢；不滿政府高層職位都是由英籍官員所擔任； 不會考慮在香港推行西敏寺式民主政治；批評香港沒有代表工人階級的制度；認識到香港公眾要求在本地事務有較大的參與；鼓勵基層和精英階層發展「諮詢式民主政治」；建議給予地方政府(市政局)的發展空間(如：議員親身聽取市民投訴、擴大選舉權、擴張職權和給予正式的預算)；抗拒立法局引入選舉；認為立法局將來可有間接選舉(透過地方議會的代表)；以及強烈要求未來要委任一名非商業精英的行政局非官守議員。
 
不知是否與這份書面報告有關或是否受到其影響，香港政府自1970年代初以來的一些舉措，便與該書面報告的建議相一致：1971年成立「公事上使用中文問題研究委員會」和 1974年《法定語文條例》規定中文為法定語文；1971年發表 的《市政局將來之組織、工作及財政白皮書》決定由1973年 起改組市政局，取消官守議員、擴大選舉權、容許議員互選 主席、享有財政自主、推行會見市民計劃；1985年分別設立由市政局、區域市政局和區議會議員互選產生的立法局議員等。
 
除了提供政策建議和管治意見外，負責香港事務的英國官員亦可透過與香港管治團隊的恆常溝通，掌握香港的具體情況，為制定治港的方針奠下基礎。這點可從主管香港事務的外交及聯邦事務部官員在1980年初訪港後所提交的報告得到啟示。該報告記錄了該名官員與香港政府高層官員(如布政司、銓敘司、行政署長和律政司)就以下問題所作的討論： 科級和署級部門的分工和監督問題；不合標準的人事管理問 題；公務員的置業問題；公務員過度膨脹的問題；中層公務員的人手不足問題；英國和香港公務員的交換計劃；以及政府律師的流失問題。
 
情報收集和分析
 
不管具體的情報收集工作是由甚麼官員和組織所負責，英國在管治殖民地時，亦發展出一套嚴密的情報收集和分析系統。具體而言，這個情報系統是由三個層次的組織所構成： 設在殖民地的情報組織(如政治部)和本地情報委員會(Local Intelligence Committee)、設在區域的聯合情報委員會(Joint Intelligence Committee)和設在倫敦的聯合情報委員會。總督要向殖民地大臣提交定期的情報報告，以評估經由在地各情報 組織所提供的情報，以及提出對未來發展趨勢的結論。除此 之外，主要由在地負責情報工作的高層官員和英國有關情報 機構的代表組成的本地情報委員會，必須定期提交報告；而 委員會主席是總督的情報消息的主要來源，亦參與在倫敦的 聯合情報委員會、殖民地部和英國安全組織總部的相關情報 工作會議。此外，本地情報委員會亦需要與區域的聯合情報 委員會，以及區域內其他殖民地的本地情報委員會保持緊密 的聯繫。由英國「軍情五處」(Military Intelligence, Section 5, MI5)派駐殖民地的情報聯絡官，主要扮演顧問的角色，並作 為與英國整個情報資訊網絡的聯繫人。而在倫敦的殖民地部/ 外交及聯邦事務部和「軍情五處」亦維持非常緊密的聯繫。
 
根據港督葛量洪在1956年就香港情報系統運作情況作報告時指出，他每週會召開保安會議，聽取輔政司、華民 政務司、警務處長、勞工處長、教育署長、防衛司(Defence Secretary)、政治顧問和公共關係主任(Public Relations Officer)的 報告；在有需要時，更會個別面見。而香港的本地情報委員 會則由輔政司主持，成員包括：警務處長、政治顧問，以及 各情報機構代表；政治顧問兼任本地情報委員會的秘書，並 是貯藏和處理日常情報的主責官員，以及情報機構和政府部門的聯繫樞紐。據另一份文件顯示，在1980年時兼任本地 情報委員會秘書的是保安司。
 
值得注意的是，葛量洪先後拒絕殖民地大臣建議借調政務官或其他部門官員至政治部任職，以及委任政治部處長為本地情報委員會的正式成員。葛量洪這個態度反映了他重視不同政府部門擁有部門獨特的觀點，避免整個香港政府高層官員被政治部慣常思維方式所統一，以及透過警務處長來節制政治部處長的影響力。
（未完待續）
 
 
| 作者簡介 |
 
李彭廣，英國倫敦大學倫敦政治經濟學院政治學哲學博士，任教於香港嶺南大學政治學系，並創立嶺南大學公共管治研究部，從事民意調查和香港管治問題的研究。主要研究範疇包括：投票行為與選舉政治、議會和政黨政治、政治轉型與公共管治、政治和選舉制度設計、政策制訂和公共選擇。